引言
城市軌道交通項目的全方位成功，體現(xiàn)在社會效益和經(jīng)濟效益兩方面，例如客流量高、建設(shè)運營費用的節(jié)約、對居民出行模式的優(yōu)化、通過對城市交通的優(yōu)化重塑城市空間等，同樣城市軌道交通項目的失敗也體現(xiàn)在社會、經(jīng)濟效益兩方面，例如吸引不到足夠客流、運營費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)計等，績效考核的目標(biāo)則是要通過績效考核來促成項目的成功。本文針對城市軌道交通PPP項目專業(yè)復(fù)雜、投資額大、投資回報機制靈活的特點，對此類項目的績效考核進(jìn)行了初步的分析。
正文
一、目前城市軌道交通PPP項目的績效考核設(shè)計
為研究目前國內(nèi)城市軌道交通PPP項目的績效考核，對國內(nèi)城市軌道交通PPP項目的前期資料查閱后發(fā)現(xiàn)，基本都在PPP項目合同中規(guī)定了對項目公司的建設(shè)要求、運營要求。建設(shè)要求一般包括質(zhì)量、工期、成本等，運營要求一般包括了運營質(zhì)量、設(shè)備維護(hù)、運營安全等方面的內(nèi)容。
但不同的城市軌道交通PPP項目在績效考核部分的設(shè)計方面各有側(cè)重，以下為幾個城市軌道交通PPP項目在績效考核設(shè)計方面的案例。
案例一、x市軌道交通線路PPP項目的績效考核體系包含建設(shè)期績效考核、維護(hù)期績效考核及預(yù)期綜合成本水平考核。建設(shè)期績效考核指標(biāo)包括質(zhì)量、工期、安全生產(chǎn)、文明施工、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急處置幾項；維護(hù)期績效考核包括使用者滿意度、質(zhì)檢部門的后續(xù)跟蹤檢測、維保養(yǎng)護(hù)服務(wù)質(zhì)量、成本控制幾項。
在投資回報機制設(shè)計上，社會資本按照社會資本預(yù)期回報率報價數(shù)值和施工責(zé)任成本報價值（類似工程造價下浮率）獲得相應(yīng)回報。
案例二、s市軌道交通線路PPP項目的績效考核。在投資回報機制設(shè)計上，社會資本每年獲得的投資回報與線路年度客流量的增減比例掛鉤，具體如下：
實際年投資回報率=中標(biāo)年投資回報率×（1+分配年度客流量同比增長率÷100）
基于此，此項目績效監(jiān)測由市財政局根據(jù)具有法定資格的社會中介機構(gòu)出具的年度財務(wù)審計報告測算線路客流量年度同比增長率。
案例三、h市軌道交通在績效評價指標(biāo)部分，分為運營服務(wù)指標(biāo)（分為乘客滿意率、車輛正點率、有效乘客投訴率、電梯可靠度、車輛服務(wù)可靠度、車站清潔率）、運營安全指標(biāo)（分為乘客傷亡、車輛沖突脫軌分離、擁擠踩踏事故指標(biāo)、大面積停電事故、列車運營圖兌現(xiàn)率、乘客出入閘機可靠度）、運營設(shè)備服務(wù)指標(biāo)（分為自動售票設(shè)備故障率、自動充值設(shè)備故障率、信號系統(tǒng)故障率、供電系統(tǒng)故障率、屏蔽門故障率、車輛系統(tǒng)故障率、列車退出正線故障率）幾項，總分為100分。另外，當(dāng)出現(xiàn)乘客重大傷亡事故時，績效評價為0分。
在投資回報機制設(shè)計上，社會資本按照社會資本年平均投資回報率(投標(biāo)報價數(shù)值)獲得相應(yīng)回報。
案例四、y市有軌電車項目。該項目在績效考核部分的設(shè)計上，主要包括客運服務(wù)指標(biāo)、設(shè)施設(shè)備運營指標(biāo)、安全管理考核指標(biāo)和其他考核指標(biāo)，并體現(xiàn)在每四年一次的中期評估中。
同時，該項目的投資回報機制為運營服務(wù)費用=影子票價*客流量=客票收入+非票務(wù)收入+政府補貼。政府補貼采用固定數(shù)額的方式進(jìn)行。即中標(biāo)社會資本根據(jù)本項目的建設(shè)成本、融資成本、運營成本、合理利潤等的綜合預(yù)測，按照采購文件的要求對政府補貼總金額進(jìn)行報價，政府按照中標(biāo)社會資本報價確認(rèn)的政府補貼金額向項目公司支付運營補貼。
此項目的投資回報機制實質(zhì)為按客流量獲得相應(yīng)回報，激勵社會資本提升項目客流量。
可以看出，在進(jìn)行績效考核指標(biāo)設(shè)計時，當(dāng)項目資金回報機制不同時，其績效考核指標(biāo)體系的側(cè)重點是不同的，但同時也反應(yīng)出，目前城市軌道交通PPP項目的績效考核設(shè)計時缺乏行業(yè)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，主觀性比較強。
二、城市軌道交通PPP項目績效考核的目標(biāo)及要點分析
?。ㄒ唬┏鞘熊壍澜煌?PPP項目績效考核的目標(biāo)
政府基礎(chǔ)設(shè)施項目推行PPP模式的初衷，一方面是對于政府來說，要以相對較小的財政支出獲得相對較大的社會和經(jīng)濟效益，另一方面是對于社會資本來說，要通過自身建設(shè)效率、運營效率的發(fā)揮，獲取相應(yīng)的回報。這也就意味著，PPP的核心是政府和社會資本的共贏，那績效評價的目標(biāo)正是來評估項目的運作是否真正達(dá)到了雙方的共贏。
（二）目前政策
目前國家相關(guān)政策中，對PPP項目績效考核/績效評價的相關(guān)規(guī)定如下：
表1 目前PPP政策中有關(guān)績效考核/評價的部分
國家政策
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績效評價階段
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績效評價內(nèi)容
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《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知 》財金[2014]76號
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項目的績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等
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《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知 》財金〔2014〕113號
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項目移交完成后
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項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等
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《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》財金[2016]92號
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PPP項目全生命周期內(nèi)
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按照事先約定的績效目標(biāo)對項目產(chǎn)出、實際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績效評價
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《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資[2014]2724號
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項目實施過程中
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公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等
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項目實施結(jié)束后
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項目的成本效益、公眾滿意度、可持續(xù)性等
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《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》發(fā)改投資[2016]2231號
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運營績效評價
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定期對項目運營服務(wù)進(jìn)行績效評價；中期評估
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項目移交完成后
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PPP項目全生命周期的效率、效果、影響和可持續(xù)性
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（三）城市軌道交通PPP項目績效考核的要點歸納
根據(jù)上述政策，并結(jié)合個人對PPP項目的理解，城市軌道交通PPP項目績效評價有如下幾個要點：
績效評價/考核的階段：涵蓋項目全生命周期，包括項目建設(shè)期、運營期和移交階段。
績效評價/考核的內(nèi)容：建設(shè)質(zhì)量、運營質(zhì)量、建設(shè)及運營安全、成本效益（可持續(xù)性和公眾滿意度區(qū)取決于上述幾項）
績效考核/評價應(yīng)與項目回報機制相結(jié)合設(shè)計：績效考核系統(tǒng)不僅包括建設(shè)期、運營期績效考核指標(biāo)的設(shè)定，投資回報機制的設(shè)計本質(zhì)上也是一種績效考核，而且內(nèi)含在投資回報機制中的績效考核也更有效率。對于按照客流量補貼、按照車公里補貼和按照可用性補貼的項目來說，由于在投資回報機制中，已經(jīng)分別內(nèi)含了對客流量、車公里、可用性的激勵和評價，其績效考核的側(cè)重點將各不相同。
使用者付費項目是否需要績效考核：一般認(rèn)為，對于政府付費項目來說，績效考核結(jié)果用于確定政府付費的數(shù)額，那么對于使用者付費項目來說，不存在政府付費時，同樣需要績效考核，對于項目公司來說，當(dāng)項目回報全部來自于使用者付費時，會為了追求回報收益的最大化，通過不斷提高運營質(zhì)量來提高使用者付費的數(shù)額，這也體現(xiàn)了PPP項目的實質(zhì)，即激勵社會資本不斷提高運營效率。但是PPP項目的所有權(quán)一般屬于政府，合作期滿后，項目的所有權(quán)和運營權(quán)還將交回給政府，移交期的項目質(zhì)量決定了今后項目的可持續(xù)性，因此對于使用者付費項目來說，仍然需要進(jìn)行對項目質(zhì)量進(jìn)行考核，以確保項目的可持續(xù)性，但此時考核的側(cè)重點會與政府付費項目有所不同。對于軌道交通項目來說，由于票務(wù)收入有限，往往難以覆蓋項目的建設(shè)運營成本，政府可行性缺口補助普遍存在。但在A+B包的項目設(shè)計中，按照客流量進(jìn)行補貼時，從社會資本/項目公司的角度可以看作是使用者付費項目,在投資回報機制中，已經(jīng)內(nèi)含了對客流量的考核，但仍然需要對建設(shè)質(zhì)量等內(nèi)容進(jìn)行綜合考核。
三、城市軌道交通PPP項目與一般城市軌道交通項目的績效考核
?。ㄒ唬┮话愠鞘熊壍澜煌椖靠冃гu價指標(biāo)體系的構(gòu)成
在討論城市軌道交通PPP項目的績效考核之前，我們先來看下一般城市軌道交通項目的考核方法。
1.建設(shè)質(zhì)量的考核
目前對于一般城市軌道交通工程，有一系列的相關(guān)規(guī)范來考核建設(shè)質(zhì)量，包括《電梯制造與安裝安全規(guī)范》、《地鐵車輛通用技術(shù)條件》、《城市軌道交通信號系統(tǒng)通用技術(shù)條件》、《城市軌道交通照明》、《自動扶梯和自動人行道的制造與安裝安全規(guī)范》、《城市軌道交通自動售檢票系統(tǒng)技術(shù)條件》、《城市軌道交通通信工程質(zhì)量驗收規(guī)范》、《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》、《城市軌道交通信號工程施工質(zhì)量驗收規(guī)范》、《城市軌道交通建設(shè)工程驗收管理暫行辦法》等。
2.運營質(zhì)量的考核
?。?）國家相關(guān)規(guī)定
軌道交通由于其自身項目特點，在正式運營前需要經(jīng)過試運營階段?！冻鞘熊壍澜煌üこ淘囘\營基本條件》規(guī)定了軌道交通試運營階段的建設(shè)、運營要求?！冻鞘熊壍澜煌ㄟ\營管理規(guī)范》(GBT30012-2013)規(guī)定了城市軌道交通項目的運營期標(biāo)準(zhǔn)。
另外，不同地區(qū)還有一些地方性標(biāo)準(zhǔn)對軌道交通項目的建設(shè)、運營質(zhì)量進(jìn)行考核。
（2）CoMET、MOPES考核指標(biāo)體系
在運營績效指標(biāo)的考核上，除上述規(guī)范外，目前CoMET和MOPES指標(biāo)體系也在發(fā)揮著重要作用。
國際地鐵協(xié)會（Community of Metros，簡稱CoMET）是一個國際性的地鐵基準(zhǔn)組織，它是世界上幾個規(guī)模較大的地鐵運營公司結(jié)合而成的組織。上海地鐵和北京地鐵分別于2005年和2008年加入CoMET。CoMET包括一系列幾十項的關(guān)鍵績效指標(biāo)，周期性地對地鐵運營指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計。
MOPES的全稱是Metro OperationalPerformance Evaluation System，意為城市軌道交通運營績效評估體系。MOPES在2009年3月成立，由中國交通運輸協(xié)會城市軌道交通專業(yè)委員會進(jìn)行統(tǒng)一管理，主要覆蓋了國內(nèi)大部分城市的地鐵系統(tǒng)。MOPES整個評價體系含基礎(chǔ)指標(biāo)2類8個，績效指標(biāo)6類75個?；A(chǔ)指標(biāo)包括線網(wǎng)指標(biāo)和車站指標(biāo)，是基礎(chǔ)設(shè)施的評價數(shù)據(jù)；績效指標(biāo)是指客流指標(biāo)、運行指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、安全指標(biāo)、能耗指標(biāo)和成本指標(biāo)。
?。ǘ┏鞘熊壍澜煌≒PP項目與一般城市軌道交通項目績效評價的區(qū)別
1.對建設(shè)質(zhì)量的考核應(yīng)延伸到運營階段
城市軌道交通PPP項目在建設(shè)質(zhì)量的考核上，除了需要與一般城市軌道交通項目一樣，在建設(shè)階段和竣工階段按照相關(guān)規(guī)范，并針對軌道交通項目的特點進(jìn)行常規(guī)的建設(shè)考核外，軌道交通PPP項目的建設(shè)質(zhì)量考核還應(yīng)繼續(xù)延伸到運營階段。
原因在于，軌道交通PPP項目的合作期限一般比較長，建設(shè)質(zhì)量的好壞直接影響運營期的質(zhì)量和效率，并影響到項目合作期結(jié)束后，項目移交給政府方后，政府能否繼續(xù)高效地運營，因此對于PPP項目來說，對建設(shè)質(zhì)量的考核不應(yīng)僅僅局限在建設(shè)階段和竣工驗收階段，而應(yīng)該延伸到運營階段，并針對運營階段的建設(shè)質(zhì)量考核結(jié)果，調(diào)整建設(shè)成本部分的政府付費數(shù)額。
2.運營考核指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)符合PPP項目實際
在對城市軌道交通PPP項目進(jìn)行考核時，對于影響項目運營質(zhì)量效率的指標(biāo)，要重點進(jìn)行考核，加大在績效考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，例如客流量、列車準(zhǔn)點率等；對于政府方特別關(guān)注的指標(biāo)，比如運營安全指標(biāo)，當(dāng)指標(biāo)低于要求時，可直接扣減項目公司的資金回報值。
城市軌道交通PPP項目一般是單條線路，且設(shè)計工作一般在PPP方案實施前由政府方完成或者項目公司完成設(shè)計后要經(jīng)過政府機構(gòu)的審查審批，因此CoMET和MOPES績效考核指標(biāo)中的基礎(chǔ)指標(biāo)（線網(wǎng)指標(biāo)和車站指標(biāo)等，例如網(wǎng)絡(luò)運營長度、車站數(shù)量等）和部分不影響PPP項目運營的績效指標(biāo)（例如線路/車站最高日客運量）不需要在PPP項目中進(jìn)行考核；當(dāng)年度運營成本的付費數(shù)額已在PPP項目合同中約定為確定數(shù)值時，對于一些只影響社會資本運營效率，不影響政府付費數(shù)額的指標(biāo)（例如司機數(shù)量指標(biāo)）也可以不作重點考核。
四、如何使城市軌道交通PPP項目的績效考核更有效率
軌道交通項目的全方位成功，體現(xiàn)在社會效益和經(jīng)濟效益兩方面，例如客流量高、建設(shè)運營費用的節(jié)約、對居民出行模式的優(yōu)化、通過對城市交通的優(yōu)化重塑城市空間等，同樣軌道交通項目的失敗也體現(xiàn)在社會、經(jīng)濟效益兩方面，例如吸引不到足夠客流、運營費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)計等，績效考核的目標(biāo)之一就是要通過績效考核來促成項目的成功。
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績效考核有三個層次，第一個層次是政府對項目公司層面，基于PPP合同，政府對項目公司進(jìn)行考核，并基于此，政府向項目公司進(jìn)行階段性可行性缺口補助的付費，考核重點在于項目質(zhì)量和合同履約情況。第二個層次是政府VFM層面，項目是否真正物有所值，在項目實施前的物有所值階段，采用預(yù)測值預(yù)判項目是否物有所值，到了項目實施階段，需要根據(jù)項目真實數(shù)據(jù)來判斷項目是否真正物有所值。第三個層次是站在社會經(jīng)濟整體角度，考察項目的投入和產(chǎn)出。
?。ǘ┏鞘熊壍澜煌≒PP項目各層次績效考核指標(biāo)的設(shè)計
對于第一個層次，政府對項目產(chǎn)出的考核，在PPP前期設(shè)計階段（方案階段和合同階段），應(yīng)針對城市軌道交通項目專業(yè)多、難度大、周期長的實際特點，從質(zhì)量和效益兩方面設(shè)計項目的產(chǎn)出考核指標(biāo)。質(zhì)量方面包括建設(shè)質(zhì)量、運營質(zhì)量，即按照國家和地方相關(guān)規(guī)范、規(guī)定的要求，對項目建設(shè)、運營質(zhì)量進(jìn)行考核；效益方面包括社會效益和經(jīng)濟效益，經(jīng)濟效益包括項目的票務(wù)收入和非票務(wù)收入，社會效益則體現(xiàn)在項目的日均客流量等指標(biāo)上。為保障項目在運營階段能順利進(jìn)行，在績效考核指標(biāo)的設(shè)計上，要全面考慮軌道交通各個專業(yè)的實際情況，合理設(shè)計全面、可行的績效考核指標(biāo)體系。
并且，在除了績效考核指標(biāo)體系的設(shè)計，投資回報機制的設(shè)計是更合理、更有效率的績效考核。比如，當(dāng)政府依據(jù)客流量和協(xié)議票價對項目進(jìn)行補貼時，不需要對客流量進(jìn)行考核，社會資本就會自覺通過運營質(zhì)量的提升來促進(jìn)客流量的提升，比單純對運營質(zhì)量進(jìn)行考核要有效率的多。
針對目前城市軌道交通PPP項目的幾種補貼模式，當(dāng)按照客流和協(xié)議票價補貼模式時，考核重點應(yīng)放在建設(shè)、運營質(zhì)量的考核上；當(dāng)按照車公里法補貼模式時，考核重點應(yīng)兼顧對客流量的考核，以確保項目效益的發(fā)揮；當(dāng)按照可用性補貼或現(xiàn)金流補貼模式時，如果運營成本沒有在前期確定下來，還應(yīng)考慮對運營成本的考核。
在具體考核指標(biāo)體系的設(shè)計上，要針對項目的具體特點，結(jié)合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及一般城市軌道交通項目的運營績效考核指標(biāo)，結(jié)合投資回報機制的設(shè)計，對每個城市軌道交通PPP項目的績效考核指標(biāo)進(jìn)行綜合、全面、系統(tǒng)、有針對性的設(shè)計。
對于第二個層次，政府VFM層面的考核，其實是建議在第一個層次考核的基礎(chǔ)上，第一個層次確認(rèn)了項目的產(chǎn)出，在政府VFM層面通過政府投入的測算，確認(rèn)項目投入產(chǎn)出比，并與一般城市軌道交通項目進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，確認(rèn)PPP模式應(yīng)用的效果，并以此為依據(jù)，為項目后續(xù)運營提供依據(jù)。
對于第三個層次，社會經(jīng)濟整體角度的考核，不光要從政府角度來評估項目，還應(yīng)從政府、社會資本、項目公司整體角度來對項目進(jìn)行評估。PPP項目并不是政府要將風(fēng)險無原則地推給社會資本，而是要有效率地實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。例如，極端情況下，政府支出得到控制，但項目公司支出嚴(yán)重超支，結(jié)果導(dǎo)致社會資本的虧損，此時政府獲得的“物有所值”并不是真正的物有所值。
（三）有關(guān)軌道交通PPP項目績效考核設(shè)計的兩個問題
1.目前軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范還不完善。
在軌道交通項目方面，一些相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范目前還處于待編或亟待修編的狀態(tài)。這就要求在PPP項目在前期方案設(shè)計時，應(yīng)考慮到這一情況，在PPP實施方案及項目合同中約定對未來項目建設(shè)質(zhì)量、運營質(zhì)量的考核應(yīng)隨著相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的完善而完善。
2.不同類型軌道交通項目的績效考核設(shè)計不能一概而論。
市域鐵路、城際鐵路等在廣義上雖然與城市軌道交通同屬軌道交通范疇，但市域鐵路、城際鐵路在線路方案、車輛制式、運營組織等諸多方面與城市軌道交通線路有很大的不同，對建設(shè)質(zhì)量、運營質(zhì)量的要求也很不一樣，因此不同類別的項目在PPP績效考核指標(biāo)的設(shè)計上也要進(jìn)行區(qū)分，針對項目實際有效設(shè)計PPP項目的績效考核體系。
來源： 財政部PPP中心
